云南公务员网两会热词解读11：城市既要“面子”也要“里子”
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【原文摘要】
统筹城市地上地下建设，再开工建设城市地下综合管廊2000公里以上，启动消除城区重点易涝区段三年行动，推进海绵城市建设，使城市既有“面子”、更有“里子”。
【评析】
2017年政府工作报告中，明确了未来的建议目标2000公里以上。我们首先要知道什么是综合管廊?在日本称“共同沟”、台湾称“共同管道”，就是地下城市管道综合走廊。即在城市地下建造一个隧道空间，将电力、通讯，燃气、供热、给排水等各种工程管线集于一体。实施统一规划、设计、施工和维护，建于城市地下用于铺设市政公用管线的市政公用设施。城市综合管廊就像一个地下隧道，专门走电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等各种市政管线，如遇管线检修或维护，人可直接从最近的井口进到管廊内部作业，无需破坏路面。
什么是海绵城市?海绵城市，是新一代城市雨洪管理概念，是指城市在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面具有良好的“弹性”，也可称之为“水弹性城市”。下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。
我们在国外的大片中经常看到汽车在地下水管道里飞驰，那就是地下综合管廊。我国由于水、电、热、气等不同部门各自为政，各扫自家门前雪。且主政者目光短视，一届领导一届工程。因此造成大量重复建设，城市马路经常被“开膛破肚”，排水管道刚建好填平路面，燃气管道建设时又重新挖开，另起炉灶。有些人戏称应该给马路装上个“拉链”，需要铺设管线时，直接拉开就可以了。还有在夏季暴雨时节，总有汽车被淹、人员失踪的报道，建设地下综合管廊则是解决此类问题的较好办法。
[综合分析]
150多年前，法国作家雨果曾在《悲惨世界》中发出“下水道是“城市的良心”的感叹。下水道作为城市的良心，井盖作为城市的名片，既是检验城市公共安全和公民幸福指数、城市是否宜居的重要尺度，也是检验城市管理者有无智慧和人本情怀的重要尺度。良心是一种责任，良心更须一种行动。
如果说高楼大厦是城市“面子”的话，深埋于地下的排水系统无疑是城市的“里子”。当突如其来的大雨掀开城市的“里子”时，既会有全城瘫痪的尴尬，也会有举步维艰的窘迫，甚至还会有下水道“吃人”。一个城市发展不能只重面子，不顾里子。一些看不见的基础建设工程，有时比看得见的项目更关乎民生利益。如果说这次的不幸只是偶然事件，那么这些一个一个的偶然事件叠加起来，就为我们摆出了一个城市管理漏洞的拼图。在这个拼图里，我们每个人都行走其中，人人自危，步步惊心。
法国、英国和德国等国城市早在100多年前就开始建设“共同沟”，其中法国巴黎在1833年开始建设，目前已经建成总长度约100公里、系统较为完善的“共同沟”网络。目前，北京、上海、广州等国内城市已建设了部分“共同沟”，但未得到推广和普及。
[对策措施]
“面子”是一个城市的面貌，而“里子”则是城市的气质。“面子”决定着人们看到了什么，而“里子”则体现着人们感受到了什么。“面子”决定了城市硬件的“公共性”和“现代性”，而“里子”则决定了城市管理的“舒适性”和“安全性”。城市建设，既要有“面子”，更要有“里子”，只有兼顾“里子”，才能撑起“面子”。
加强城市基础设施建设，顺应人民期盼，既可拉动有效投资和消费，又能增强城市综合承载能力、造福广大群众、提高新型城镇化质量。
第一，尊重城市发展规律。城市发展是个自然历史过程，有其自身规律。城市和经济发展两者相辅相成、相互促进。城市发展是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程，人口和用地要匹配，城市规模要同资源环境承载能力相适应。必须认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，切实做好城市工作。
第二，统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性。各城市要结合资源禀赋和区位优势，明确主导产业和特色产业，强化大中小城市和小城镇产业协作协同，逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。要加强创新合作机制建设，构建开放高效的创新资源共享网络，以协同创新牵引城市协同发展。
第三，统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性。城市工作要树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，对事关城市发展的重大问题进行深入研究和周密部署，系统推进各方面工作。要综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理等多种因素来制定规划。
第四，统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性。城市发展需要依靠改革、科技、文化三轮驱动，增强城市持续发展能力。要推进规划、建设、管理、户籍等方面的改革，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。要深化城市管理体制改革，确定管理范围、权力清单、责任主体。
第五，统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性。城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。要增强城市内部布局的合理性，提升城市的通透性和微循环能力。城市交通、能源、供排水、供热、污水、垃圾处理等基础设施，要按照绿色循环低碳的理念进行规划建设。
第六，统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。城市发展要善于调动各方面的积极性、主动性、创造性，集聚促进城市发展正能量。要坚持协调协同，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理。
【范文赏析】
筑牢地下里子，才能撑起城市面子
逢雨必涝，逢暴雨必瘫;路面突然塌陷，制造“走路死”;气体泄露爆炸，公众生命财产毁于一旦;“春城无处不开挖”，马路频演“拉链门”……所有这些看得见的问题，往往有着看不见的原因;也可以说发生在地面上的这些问题，其症结往往藏于地下——城市地下管线出了问题。
长期以来，地下管线问题之所以积重难返，甚至被人为忽视和遮蔽，从根本上来说是政府政绩观的错位。而政绩观的错位，与市政建设决策的民主参与不足有关，与官员的考核与升迁机制有关。由于部分城市的规划体制、城市规划队伍、城市规划理念等还带有严重的计划经济色彩，普遍表现为重生产、轻生活，重收益、轻环境，重短期、轻长期，重地面、轻地下。正如某位市长所指出的，地下铺了管网，把几百亿埋在地下，老百姓也看不见，我怎么能干这个事儿呢!
李克强曾指出，我们的城市亮丽光鲜，但地下基础设施仍是短板。面子是城市的风貌，而里子则是城市的良心。只有筑牢里子，才能撑起面子。这是百年大计。诚哉斯言!这种判断超越了“下水道是城市良心”的认知，提升到城市管理者必须讲良心的责任高度。也唯有重视了看不见的地下，才有面子可言。
综上，在当前的背景下要筑牢城市里子，一方面要针对既有城市扩大地下管线的建设规模，以及加强维修养护，同时要重视未来城镇化建设过程中的统筹规划，将规划视为解决问题的首要一步。
另一方面，中央层面要进行“硬约束”，在考核地方政府官员时应增设对地下基础设施建设考核的指标，对市政管理者的关注方向进行引导。在中央“硬约束”的同时，地方城市管理者也应该对自身进行 “软约束”，提高自身对于城市建设的责任感和使命感，逐步建立和完善科学管理机制，牢固树立正确的政绩观，纠正重地上轻地下、重建设轻管理、重使用轻维护等错误观念，真正提高市民的生活水平，惠及于民。
除此之外，解决地下管线问题，必须把责任前移并贯穿到管线的规划、审批、建设、监管全过程，层层分解，环环落地，既要打破各自为政、改变“九龙治水”的局面，还应健全法律法规，厘清部门权限，让管理责任清晰可见，真正做到“权随事设、责随事定、人随事走”。
有人说：没有一流的下水道，就没有一流的城市。城市的发展不仅需要光鲜的外表，更需要打牢支撑城市光鲜外表的内在。只有里子牢靠，面子才能长久。否则，徒有其表，无论再光鲜，也难成人们期待的生活之所、向往之地。
【关注理由】
城市建设是政府的重要职能之一，城市建设由于执政者政绩观的驱使，往往会只重视面子，而不重视里子，只重视地面上的高楼大厦，而不重视地下网管建设。但随着政府对管理的精细化要求提高，现在更重视里子的建设。2013年河北省公务员考试考察了[城市管理]主题，就是对城市井盖问题的考察。
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